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2006,地方人大工作盘点

2007-5-22 由 裕安人大 编辑 阅读:3856次
  2006年,人大在推展民主、厉行法治的路途留下了深重的脚印。立法质量评估制度的成长,20省选举中选民权利落地有声,契合监督法的监督实践,代表议案质量的提升,还有敞开大门倾听民意……这些事例以探索的勇气、建设的智慧,不断提升人大制度的权威和品质。

  地方人大立法步入精细化轨道。以立法民主保证立法公平,以立法技术促进立法质量,避免景观性的立法。

  走进立法质量时代

  细细盘点2006年地方人大“立法路线图”,“着力提高立法质量”这一思路成为立法工作的主线。

  民意为立法之本,而开门立法乃民意畅通的管道。由于民意越渗越深,地方人大立法步入精细化、民主化轨道。

  地方人大常委会公开向社会征集立法项目建议已成为普遍现象,2006年这一制度催生了一批浓缩民意的法规。11月,辽宁省沈阳市环境噪声污染防治条例出台。从2005年7月公民在立法项目征集中提议,到公布法规草案征求意见及三次审议,每一个环节都请市民参与。有人称之为“市民自己制定的法规”。

  12月1日通过的《广东省预防未成年人犯罪条例》是我国首部由未成年人代表全程参与起草的地方法规。13岁的中学生张萌萌等11名未成年人提出的70多条建议有8条被《条例》吸纳。这些“小主人公”的出席,确实让《条例》考虑了很多“可能被成人忽略”的内容。立法机关能主动倾听和吸纳未成年人的意见,足见开门立法之包容。

  4月13日,四川省成都市人大常委会通过了《成都市公园条例》,这是该市首次采纳市民立法建议而制定的地方性法规。2004年10月,成都市新华公园职工袁雄闻讯市人大公开征集地方立法选题后,用一个月时间将写好的“加强公园管理的立法建议”寄往市人大,催生了一部法规。在同一次会议上,成都市人大常委会“绕开”了“相对繁琐”的立法程序首次启用“立法解释”,允许近200名年龄即将达到55周岁的出租车司机继续从业到60周岁,在短期内就满足了百姓心愿。市民需求主导地方立法,无疑是2006年开门立法的点睛之笔。显示民意的热浪正在影响人大立法的注意力和价值取向。

  “敬请社会各界人士提出宝贵意见”。这句平常的公共语言如今成为立法机关公布法案的“口头禅”。这一年,进入湖北省人大常委会审议程序的每一件法规草案都在省人大信息网上公布。6月,广东省、内蒙古自治区包头市等地人大常委会通过新闻媒体向社会公布法规草案。

  作为开门立法的制度化安排,立法听证之路越走越宽。资料显示,截止2006年1月,全国已有31个省、市、自治区人大常委会选择与群众利益密切相关的46件地方性法规草案,先后举行了45次立法听证会。当年,宁夏回族自治区、贵州省人大常委会首次举行立法听证会,分别就道路交通安全条例(草案)听取公众意见。

  “公共立法中出现第三方身影,是立法走向民间的创新。”这是公众对法案委托制度的欣赏。这一年,重庆市、山东省、武汉市、郑州市人大常委会委托律师事务所或高校起草农村土地承包、消费者权益保护、企业经营者权益保护、物业管理条例。6月,甘肃省兰州市人大常委会通过《关于进一步提高立法质量的意见》,规定“专业性较强的法规可采取委托起草或招标起草的方式”。如山东省人大常委会一位负责人所说,法规起草由民间“代劳”,最大的好处在于立法更加中立、务实。

  真正意义上的立法必须有广泛的参与主体,扩展专家立法、委托立法、公民起草等多元化的法案来源渠道,是推动开门立法,制衡乃至改变部门立法的生态,提升立法质量的制度选择。

  2006年,立法质量评估在地方人大成长。4月,上海市人大常委会审议了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估报告。当年,有浙江省、四川省、甘肃省、深圳市、杭州市人大常委会分别就已颁行的殡葬管理、阆中古城保护、测绘管理、中小学校学生伤害事故处理等条例进行立法质量和效益评估。11月,河南省郑州市人大常委会确立立法后评估制度。正如同学校教学质量需要定期评估一样,人大理应得“回头看”立法的绩效,以便修复和调适法制。

  “在对《湖北省城市市容和环境卫生管理条例(建议表决稿)》表决之前,先对第四十二条第(三)项中的有关占道经营违法行为实行‘暂扣物品’的规定,进行单项表决,如果法定多数赞成这一规定,则该项规定写入法规,否则将该规定删除。”5月26日,湖北省人大常委会主任杨永良话音一落,在湖北省乃至全国地方立法史上尚属首次立法“单项表决”机制问世。由于获得的24票赞成未过半数,“暂扣物品”的规定被删除。会议紧接着表决通过了该条例。湖北建立法规“争议条款”单项表决制度这一创制,兼顾了立法效率和整体质量。这一年,广东省建立全国第一个立法指引制度,规定起草、审核和审议单位就法规草案条文内容的立法依据、事实、理由等作出诠释及提供的相关资料;青海省人大常委会施行立法技术规范。河北省人大常委会召开《河北省节约能源条例(草案)》专家论证会;安徽省、新疆维吾尔自治区、四川省成都市人大常委会组建立法咨询专家组,或聘任立法咨询员。立法技术层面的变革,意味着良法之道越走越宽。

  无论是开门立法的拓展,还是立法技术的改进,都预示着立法机关开始慎用立法资源,谋求立法质量。 “从某种意义上说,没有立法权的国家权力机关,主要是通过行使决定权来行使国家权力的”。地方人大决定权被认为有“立法”之功效。这一年,决定权的行使步入“法则”。资料显示,目前已有28个省级人大常委会制定了人大常委会讨论、决定重大事项的规定。还有一些市、县级人大常委会,甚至乡镇人大出台并执行决定重大事项规制。9月14日,浙江省杭州市人大常委会对市政府执行市人代会加快推进杭州市生态市建设等三项决议情况进行了综合评估,体现人大对宪法和法律赋予的决策权表现出应有责任。

  回望2006年开启的县乡首次同频换届选举,尤其是流动选民在他乡选举和被选举,从冰冷走向温暖,让我们感触到国家对选民权利的尊重,体味民主精神落地有声。

  选举权利落地有声

  “你投票了吗?”这是2006年公民生活中使用频率较高的话语。它的背景在于,2006年是中国的选举年。

  回望2006年北京等20个省市的县乡人大首次同步换届选举,尤其是流动选民在他乡选举和被选举,从冰冷走向温暖,让我们感触到国家对选民权利的尊重,体味民主精神落地有声。

  国家统计局的最新一次调查表明,目前跨省流动人口已经超过1.4亿。按照全国人大常委会有关工作机构关于流动人口“在户籍地选举为原则,可以在现居地选举”的解答,保障流动选民“落地参选”成为基层人大的常规工作。

  9月7日,一封装有“选民关系转移证明”的邮政特快专递由四川省威远县人大常委会办公室发往深圳市罗湖区宝安南路。这份邮件成了远在千里之外的周斌当月下旬在异乡选举的“权利证明书”。福建省周宁县县人大常委会依托周宁驻外地办事机构和商会,为6万外出选民办理书面委托投票手续。浙江省东阳市规定,对在现居住地一年以上但户口尚未迁入的外地选民,持户口所在地选区选民资格证明,可以在现居住地的选区登记。

  广西柳州市桂中监狱仔细核对判决书,将3733名服刑人员的名字登上选民名单。重庆市第二女劳教所组织800余名劳教人员参加了南岸区人大代表选举,如此大规模的劳教人员参加选举大会在重庆极为少见。国家对每位公民选举权利同怀而视之,让高墙里的“特殊选民”在寒冬倍感温暖。

  一种基于和谐与权利的理念,让流动选民在他乡实现当选人大代表的梦想。2006年,外来务工人员在他乡当选人大代表不再是新闻。来自江苏农村的汽车维修工人沈厚平当选为上海市闸北区人大代表。浙江省温州市瓯海区有五名新温州人当选人大代表。

  7月,全国人大常委会工作机构通过新闻发布会,确认城乡居民的“票值”可以相等,“镇的人口特多的县、自治县可以由省级人大常委会决定,缩小农村与镇每一代表所代表的人口数比例,直至一比一”。地方据此进行了务实的操作。江苏、浙江省据选举法精神和本省实情,规定县的人大代表名额,可以按照农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比为4∶1,一直到1∶1,真正使农民与城镇居民能享受到平等的选举和被选举权。地方在积极追求城乡选民平等的选举权利上迈出了破冰般的一步。

  保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例,优化代表结构成为基层选举中细致而扎实的实践。针对以往“来自基层一线的工人、农民在代表总人数中最多占到4%到5%,有的地区甚至一个都没有”这种不正常现象,吉林省采取调节措施,规定干部代表候选人不超过25%,工人、农民代表候选人的比例在县级占45%,在乡级占65%左右。结果使“官代表”比例减少10个百分点,一线工人、农民代表比例跃升到10%左右,最多达到12%。四川省夹江县人大代表中领导干部数量也比上届减少17%。

  在源头上优化代表整体结构的同时,各地对个体候选人的把关越来越紧了,严密防止“带病”当选代表。广州市人大常委会对候选人预备人选名单,征求计生、纪委、税务、社保、海关等单位意见,以了解他们有无违法违纪情况。

  在北京、福建等地,出现了选民依法踊跃联名推荐候选人的新气象。到11月初,北京18个区县依法确定的6715区县人大代表正式候选人中,选民10人以上联名推荐的接近九成,政党团体推荐的只有11.78%,而乡镇人大代表正式候选人,选民10人以上联名推荐的达91.96%。9月份,深圳大学城、盐田区第50选区以预选的方式,从3名初步候选人中最终选出了2名正式候选人。这是深圳的区人大换届选举20年来首次出现的预选。

  一些地方,代表候选人在选举委员会的组织下,自觉接受选民的“面试”。10月10日,在海南省海口市美兰区灵山镇灵山村委会尚贤村两棵遒劲苍翠的百年老榕树下,三位正式代表候选人发表自己的“演说”,接受一百多位选民代表的“考问”。11月2日,北京市西城区金融街选举分会首次为正式代表候选人拍DV――人大代表候选人在镜头前介绍自我,让选民在线“审阅”。据统计,天津市有93%的县级人大代表正式候选人与选民见面,并回答选民问题。有人把预选、候选人与选民见面誉为“阳光选举的细节支撑”。诚如所言,2006年,在我们的政治生活中,竞争机制在选举中起舞。

  选举的温暖不仅在于选举权利落地有声,惩处违法选举让选民、人大代表感到选举的神圣而严肃。

  10月12日,海南省海口市琼山区旧州镇原镇党委委员杜飚在被组织提名为副镇长候选人后,为谋取镇长职位,通过请代表吃饭拉选票,花钱买选票。杜飚最后如愿当选该镇镇长。选举不容亵渎,海口市首例贿选案的始作俑者杜飚当然受到应有的惩处:当选镇长无效并被开除党籍。 

在监督法出台的关键一年里,地方人大以稳健、规范的理念推进监督工作,契合了监督法的意图。

  监督方圆的演绎

  监督法出台后,31个省级人大常委会纷纷以举办学习班、培训班,召开会议,制发规范性文件等方式,为准确执行监督法“热身”。各级人大以监督法为标度,全面梳理有关规制。如甘肃、湖南等有关述职评议、司法案件监督的规制旋即被废。

  监督法源于人大监督丰厚的实践积累。在监督法出台的关键一年里,地方人大以稳健、规范的理念推进监督工作,契合了监督法的意图。

  2006年,地方人大更新审议工作报告、执法检查等程序性监督的操作细节,增加监督功能的刚性回应机制陆续启用。3月,江苏省南京市人大常委会规定,重要事项的“一府两院”工作报告提交市人大常委会会议表决。在山东省、湖南等地,人大常委会建立审议意见交办和办理报告制度,有的还对审议意见办理是否满意进行票决。若两次通不过的,人大将依法对责任单位和官员启动质询、罢免职务等监督措施。

  甘肃省平凉市人大常委会在检查《动物防疫法》执行情况时,采用了随机抽样检查法,以找准问题。山东德州执法检查一改往年部门“邀请”和选题的做法,改为“题目百姓点,效果群众评”。北京人大在执法检查的基础上对大气污染和水污染防治专项工作进行评议。审议和执法检查的效力因为新机制而充满活力。

  2006年的预算监督以部门预算和审计监督作为力的支点,从财政资金方面监督和规范政府的职能。如预算公开、乡镇人大预算监督、预算超收收入使用监督等被视为“瓶颈”的问题开始缓解。

  湖南省长沙市等地的人大常委会依法审批和监督政府预算超收收入的使用。

  2006年,部门预算与代表话语联袂互动,显示预算监督的张力。在河北省人代会上,部门预算共有179本,2万多页,高1.10米,重53公斤,厚厚的省级政府预算草案让许多人大代表惊讶不已。会议期间,财经委从各代表团请出的1至3名“内行”代表进行专项重点审查预算,综合各方面的意见,形成审查报告。大会主席团通过审查报告后,交由新闻媒体转发。河北省人大这套娴熟的会内审预算规程预示着预算监督的发展方向。

  2006年,一向“秘密”处理的预算报告在一些地方开始进入公共视野。四川省人大常委会要求省政府将一批涉及广大人民群众切身利益的专项资金安排情况向社会公布。河北省唐山市人大常委会利用门户网站向社会公开政府预决算情况,每涉及重大项目也要向公众说明,接受公众监督。

  体现人代会细审预算和经常性预算监督的“新河试验”步入常态。3 月,浙江省温岭市新河镇人代会在审议当年财政预算报告时,代表提出了8件关于修正预算的议案,代表们用方言表达着对镇政府半年度预算执行、预算调整报告的各种意见。在财政收入丰厚的浙江等地,乡镇人大开始把乡镇预算执行的监督和调整列为工作重点,初步实现了对乡镇财政的经常性监督。由“书记财政”到公共预算,意味着中国基层公共预算改革的一次突破。

  凡此种种,预示着人大试图转变“豆腐预算”为“铁预算”,攥紧纳税人的“钱袋子”,努力把好政府用钱的“闸门”。

  2006年的“审计风暴”出现了新的亮点。审计报告公开由省级向市级延伸,审计“结果的结果”被人大紧追不放。

  6月1日起实施的修订后审计法,规定政府对审计报告指出问题的整改情况应向人大常委会报告。而此前的3月,在浙江省、河北省石家庄市、河南省郑州市等地,人大常委会首次审议审计查出问题整改情况报告。这些先行实验,为审计法的顺利上路做了铺垫。

  在预算监督常态推进的同时,审查规范性文件、质询、否决等彰显刚性的监督方式,人大“钢铁图章”不断盖出的清晰印记。

  2月,因政府对专项资金管理使用存在严重问题,海南省临高县人大常委会否决了政府关于专项资金管理使用情况报告。更由于一些单位和部门不做实质性整改,县人大常委会于一个月后又否决了县政府的整改工作报告。像临高县这样“两次否决”实属罕见。还有甘肃省夏河县、金昌市,湖北省荆州市,河南省郑州市人大常委会分别否决了检察院、交警、政府关于优化经济发展环境、看病难代表议案办理报告。

  县级以上地方各级人大常委会“有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令”,被誉为“监督中能起到削铁如泥之效”。5月,四川省人大常委会通过关于规章及规范性文件备案审查的规定,要求省政府、“两院”的规章及规范性文件在通过或者发布后30日内,必须报送备案审查。7月,山西省平陆县人大常委会以“属明显的越权行为”为由,撤销了一年前县政府联席会议那份允许某煤矿在三门峡钢桥上收费的会议纪要。

  4月29日,在湖南省娄底市人大常委会会议上,周安根等7名常委会委员就城区4处售楼部占用绿化带、人行道的问题向市政府提出质询案,质问房地产开发中存在的“政府让利、政策让步、法律让位”现象。在委员质询10天之后,4处售楼部被拆除,市政府随后对城市建设中的问题进行整治。

  2006年是“代表议案质量年”,其背后是代表自觉对接民意和国家优化代表执行职务保障的制度力量。

  人大代表话语之重

  2006年,一些地方的人大工作机构、人大代表尝试通过代表小组、代表工作室、热线电话密切代表与选民的联系。这种组织化程度较高的沟通方式成为人大代表闭会期间倾听民意的依托。

  上海市人大常委会设立“人大网议日”,成为代表沟通选民途径的通道。江苏盐城市农民人大代表建立了近500个“代表之家”。云南省昆明市人大常委会为110名代表每人设立一个联系群众信箱,安装在代表工作单位大门口或家门口。湖北省鄂州市人大常委会开通“人大代表专线”,人大代表定期接听电话,群众的意见刊登在《鄂州日报》上,人大督促有关部门处理。浙江省绍兴市越城区、广东省深圳市南山区、江苏省南京市秦淮区、浙江省宁波市海曙区、山东省济南市历下区、浙江省青田县鹤城镇等地在街道或社区设立“人大代表工作室”,人大代表有组织地植入群众之中,定期听取和反馈民声。

  与此同时,代表个体自觉借助网络、媒体来采集民意渐成“时尚”,显示了代表公共品格的提升。

  “两会”前夕,叶青、洪永柱等5名全国人大代表和5名全国政协委员借助《新京报》和新浪网向社会公开征集议案、提案;浙江省奉化市傅企平等五位人大代表在奉化新闻网上征求群众的意见;北京部分市人大代表委托《北京青年报》向市民征集议案线索。东方网与新闻晚报通过“百姓‘议案’”栏目征集到2800余条市民的意见、建议,其中有近百件由记者带入了“两会”现场并提供给代表、委员参考。

  在诸多沟通民意的路径中,代表在互联网上开通博客,成为代表开放式联系选民的崭新路径。12月8日,浙江省温州的全国、省、市三级人大代表在网上开设了一个集体博客,向市民征集议案一周。

  在人大代表赴基层调研渐成主流的同时。地方人大以制度化努力,朝着打造“精品议案”的方向,迈出了实质性一步。2006年可称之为“代表议案质量年”。

  各地人代会不再突出“一号议案”,而是按照提交时间顺序逐一编号,折射出人大代议案质量提升的务实趋向。9月,浙江省、四川成都市人大常委会规定人大代表在人代会闭会期间也可以提出议案,条件是“符合议案基本条件,准备成熟的”,在人大会议期间一并处理。安徽省人大常委会从该省十届人大产生4年来人大代表向大会所提出的63件议案、2052件建议中评选、表彰优秀议案8件、优秀建议10件。这些建设性举措,激励高质量的议案问世。

  代表建议的办理效果越来越为地方人大关注。上海市人大常委会已着手建立代表书面意见解决率报告制度,一年至少两次公布市人大代表书面意见的办理情况。北京、湖北、湖南、浙江、甘肃、山西、深圳、大连市等人大常委会确定重点督办建议。福建省、广州市开展建议办理工作“回头看”,跟踪督办代表建议落实情况。

  围绕着代表贴近民情、提升议案质量,乃至提高执行代表职务的效能,国家和社会对履职的保障日渐优化。

  浙江、上海、北京等地,或开通人大代表网,或为人大代表在网上提交意见提供便利。河北、广东、湖南等省开通人大代表电子邮箱系统,各级人大常委会代表工作部门与全国、省人大代表沟通情况、传递信息。2月,甘肃省人大常委会代表工作机构试行代表议案、建议专家咨询制度。

  9月15日,为保证代表执行职务的公正性和纯洁性,北京市人大常委会通过的实施代表法办法,重申代表执行代表职务由财政“买单”,不得接受企事业组织、社会团体和个人出资赞助。

  2006年,人大代表话语之重,让被监督者尊重。3月,山西省省长于幼军提议启动了代表建议“直达快车”,山西省人大代表对省政府提出意见或建议可以迅速直递省政府领导。

  国家在步步保障和优化代表行权条件的同时,一些具有监督意义的制度步入前台,督促“懒惰代表”,检视和激励代表群体认真对待职务。山东省龙口市90%以上的人大代表向选民述职,福建省武平县896名县乡两级人大代表每年向选民述职,并对履职情况进行量化考评,当地称之为代表“赶考”。该县岩前镇人大代表陈国城,因“忽略了联系选民”,在选民测评中被评为基本合格而被“诫警”。陈国城如坐针毡,表示今后与选民多加强联系。

  还有,广东省建立代表履职登记制度,闭会期间给代表记“考勤”,每半年向代表通报。山西省太原市人大常委会对354名市人大代表任职期间依法履行职责情况进行全面调研,通报11名履职差的代表。浙江省绍兴市越城区人大常委会开展代表履职评价,256位区人大代表的年度履职情况报告表在所在选区的公告栏里张榜公示。

  随着代表职务公信力的提升,代表辞职和因失职而丢职成为一种趋势。新疆维吾尔族自治区乌鲁木齐市、湖南永州市等地有代表擅自缺会两次而被终止代表资格。

  2006年,人大在打造“阳光工程”。无论是监督公开的制度设计,代表议案公开接受评议,还是公民旁听人大会议,无不让人感触到人大迈向开放的有力步伐。

  敞开民主大门

  《监督法》把“阳光监督”写进法律文本。该法第七条规定,“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”监督法分则有5个条款对监督公开进行了具体设计。人大常委会监督公开原则为人大行权的公开提供了丰富的制度资源,也回应了公民对人大信息公开的诉求。

  代表议案和建议公开成为人大“透明工程”的又一个亮点。1月,四川省人代会代表议案和建议上网与民众见面,受到网友好评如潮。4月,四川省《绵阳日报》刊发了市人代会上代表所提的124件建议。江西省南昌市建成全国首个代表工作主题网站,代表
议案建议办理结果向社会公开。人大代表的议案和建议与公众见面并接受评议,在全国算得上稀罕事,反映出人代会接受民意监督的勇气和魄力。

  因为“找人大代表比较吃力”,四川省人代会“旁听公民”曾理建议公布人大代表的联系方式。公民的诉求很快得到回应,一些人大常委会工作机构适时把人大代表推进公共视野。安徽、浙江、江西等省公布省人大代表电子邮箱或联系方式,藉此解决人大代表与选区民众沟通难的问题。

  年初,在四川省,广东省惠州市,河南省郑州市,浙江省奉化市、义乌市等地人代会上,活跃着旁听公民的身影。至于省、市级人大常委会会议,公民旁听已经不算什么新鲜事。

  2006年,学生走进人大成为公民旁听的一个“拐点”。2月15日,从20万名中小学生中遴选的6名学生旁听了辽宁省沈阳市人代会。3月30日,贵州省贵阳学院法学本科二年级的27名学生走进贵阳市人大常委会会议大厅。公民旁听在拓宽公民有序政治参与途径的同时,体现了权力机关决策信息的公开。

  如果说公民旁听是见证民主的话,那么学生“模拟召开人大常委会”意味着演练民主。5月起,山西省大同市人大常委会和市教委共同发起了“走进人大”系列活动,每月邀请一所中学的同学模拟开人大常委会会议。上海市人大的“走进人大”活动始于2月20日,上海市市东中学64名中学生成为首批民主操练者。此后,从中学生,到大学生、研究生;从临时性活动,到每月举办一次的制度化,“走进人大”至今已举办9期,800余名师生来到市人大常委会会议厅这座民主殿堂,培训并实践。走进人大后的同学们感言,“从神秘变成了神圣”。复旦大学教授浦兴祖认为,“他们正在努力使人大工作更加公开和透明”。

  此间,人大还利用网络媒体、门户网站,提高公开化的程度,扩展公开的范围,体现了一种更为强劲的开放。

  地方人大掀起网站建设热潮。据不完全统计,2006年全国各级人大公众网站已近300个,短短五年时间增加了15倍。1月,浙江省人代会组织浙江在线、浙江人大门户网站对大会开幕式进行网络直播。3月,广州市民可以网上实时“列席”广州市人代会。2006年,提交安徽省人大常委会审议的各项工作报告,会议组成人员在审议的同时,通过网站或媒体向社会公开发布。

  无论是监督公开的制度设计,还是公民旁听人代会、人大代表议案全面公开和接受评议,无不让人感触到人大在打造“阳光工程”。

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